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    [21世紀經濟報道]王宏偉:全面提升我國應急管理能力需從十個方面入手
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    近日,河南等地遭遇罕見強降雨,造成嚴重的人員傷亡和財產損失。受臺風“煙花”的影響,余姚大嵐鎮出現浙江登陸臺風實測過程降雨量的歷史極值。入汛以來,全國多地出現河流超警戒水位,部分水庫潰壩,形勢異常嚴峻。無論是城市、還是鄉村,由全球氣候變化引發的極端天氣事件都在挑戰著人們的想象力、應對力。檢視暴雨洪災并做延伸性思考,全面提升我國應急管理能力要在以下十個方面下功夫。

    第一,把以防為主的原則統籌于經濟社會發展的全過程、各方面。面對極端天氣事件和其他非常規突發事件,由于其致災因子作用時間短暫、沒有規律可循、難以精準預警、無差別地影響經濟社會發展的各領域,災害一旦發生,應急救援只具有有限的補救意義。不困于早慮,不窮于早豫。以防為主是應急管理的“黃金法則”,且應急管理應成為政府各部門乃至全社會的“必修課”。唯有如此,才能把統籌發展和安全、防范化解重大風險的理念落實、落細,避免“脆弱性早已注定”的遺憾。

    第二,將底線思維與“兩個至上”相融合。在風險高度復雜、高度不確定的時代,底線思維有助于人們對風險的精準研判,因為非常規性才是風險的常態,這是一個人類今天必須直面的殘酷現實。作為一個社會主義國家,我國應急管理以生命至上、人民至上為基本價值遵循。當風險表現出極端不確定性時,我們按照底線思維,“不怕興師動眾,不怕勞民傷財,不怕十防九空”,做最壞的打算和最好的準備,就是“把人民生命財產安全放在第一位”的必然要求。

    第三,構建防災減災救災人民防線并加強統籌協調。重大安全風險防范化解和非常規突發事件的應對,必須將政府、軍隊、企業、社會組織和公民個人的力量有機地整合起來,形成全社會共同治理、協同應對的局面。社會多元參與可能會形成自發秩序,但更可能造成無序和混亂,必須加強統籌協調。在2018年機構改革中,各級政府組建了應急管理部門。在重大安全風險防控和非常規突發事件應對中,這一部門應被賦予統攬全局的更高權威,發揮統籌協調的更大作用,進而在權責匹配的前提下,實現“一個口子管到底”,為各級黨委、政府分憂。

    第四,堅持屬地為主、分級負責,強化上下聯動。所有災害都是地方的。屬地最可能在第一時間發現風險隱患,最有條件在第一時間處置災情,最清楚本地的情況、要求、資源和能力。根據突發事件影響的程度、范圍,各級政府各司其職、分級負責,可以實現應急資源配置的最優化。但是,有的突發事件演進升級迅速,很快就超越了屬地的能力,這就需要強化上下聯動、形成密切的協同關系:上級加強對下級的指導,下級及時向上級報送信息。未來,地方各級應急部門可受應急管理部和屬地雙重領導并以應急管理部領導為主。這由應急管理工作的特殊性質所決定。

    第五,整合實現國家減災委、國家防汛抗旱指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林草原防滅火指揮部等自然災害高層次議事協調機構,實現“四指并攏”,增強綜合協調的力量,形成更具權威性的新“國家減災委”。同時,這也有助于避免多路信息報送、政令分頭下達可能產生的混亂現象。由于四個高層次議事協調機構的組成單位有很大的相似之處,整合的可行性比較充分。

    第六,提升地方和基層應急管理能力,形成資源、力量的“正金字塔”型分布形態。我國應急管理的資源與力量配置和權力等級呈現出正相關的關系。越往下,“事多人少責任重”的現象就越為突出。到了街道、鄉鎮,政府權力體系的末梢往往沒有專門應急管理組織和人員。雖然機構改革遵循編制只減不增的原則,但是,考慮到我國進入新發展階段后可以預見和難以預見的風險明顯增多,為基層應急管理擴充編制、增加投入十分必要,因為基層是整個應急管理體系的基礎,是為人民守護江山的最基本力量。為基層賦能,不能口惠而實不至。

    第七,提高應急管理人員的職業歸屬感、榮譽感。每當巨災大難來臨,公眾都可以看到應急救援人員舍生忘死的身影。國家綜合性消防救援隊、國家安全生產救援隊等應急救援力量全年備勤,工作具有高風險、高壓力、高負荷的特點。同時,應急管理部門“責任重、權力小、事情多”。國家應該出臺一系列專門的優待政策,提升全體應急管理人員的職業歸屬感、榮譽感,滿足度,讓應急管理成為人人艷羨的職業,使更多優秀的人才投身這項崇高的事業。

    第八,增強地方官員的應急處突能力,賦予一線響應人員一定的臨機決定權力。今天,應急管理不僅是政府管理的一部分。它與常態管理一道,成為政府管理的AB面。多次重大突發事件都表明,地方官員的應急處突能力不強,就難以做到“慎易以避難,敬細以遠大”,也可能會導致風險迅速放大升級。結果,針尖大的窟窿形成了斗大的風。一些地方官員不懂應急、不學應急、不會應急,危機感知能力差,平息事態能力低。我國應借助多元化教育資源,強化對地方官員應急處突能力的培訓力度,同時也可以把從事過的優秀人才調整到吃勁的崗位或把更多的領導干部放到應急管理部門輪崗。對于一線響應人員,應急管理的制度設計要有彈性,使其具備一定的臨機決斷權力,而不是事事都要拘文牽義、按章行事。

    第九,摒棄“技術至上主義”,實現應急管理制度、文化與技術的有機整合。應急管理要相信科學,但不要迷信技術。智慧技術代替不了智慧人腦,一些新概念也因難以操作而處于探索之中。應急管理是科學與藝術的統一。通常,技術在管理的框架下才能發揮最大的作用。當然,技術有時也會推動制度的創新,如信息技術的整合功能就可能撬動堅硬的數據壁壘。但是,技術決不能被抬上“神壇”,仿佛一切應急管理政策都必須需要經過技術的“加持”才顯得靈光無比。此外,應急文化是應急制度的支撐,是對應急能力起到更持久影響作用的“軟力量”。

    第十,發展應急管理學科,培養應急管理人才。應急管理學科發展,離不開應急管理基礎理論的研究。從這個意義上,學問是學科的基礎。學科不過是一套獨特的知識體系,需要學者潛心研究。從“非典”以來,我國應急管理研究呈現出項目化、潮汐化的特點,以至于知識體系的構建相對滯后。2020年新冠肺炎發生后,教育部、應急管理部聯合出臺新政,推動應急管理學科建設,因而產生了學科建設的“排浪現象”。對此,我們應加快探索應急管理人才的招培錄之路,培養出大批理論與實踐結合的應急管理優秀人才并使其學有所用。只有這樣,學科建設才可以成為一個可持續的過程。

    (作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員)

    原文鏈接:https://m.21jingji.com/article/20210727/herald/46d8e1eafee5f281b2055440a4aeb7c3.html


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