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[中國新聞周刊]趙忠 葛鵬:德國共同富裕的政策和社會基礎
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          德國的貧富差距在發達國家處于中低水平。經濟合作與發展組織官方數據顯示,德國從2011年到2018年的基尼系數均在0.29左右,遠低于同期英國約0.36和美國約0.39的水平;把德國人按收入從低往高排列,排名在90%的富人的收入與排名在10%的窮人的收入之比在2018年為3.6,低于同期英國的4.5和美國的6.2。

          德國是歐元區最大的經濟體,根據世界銀行數據,德國2020年人口8324萬,是歐盟人口最多的國家;國土面積357580平方公里,是繼法國、西班牙和瑞典之后的歐盟第四大國;GDP為3.81萬億美元,居世界第四位,人均GDP高達4.57萬美元。分產業結構看,德國2020年的農業增加值占GDP的0.66%,制造業增加值占17.82%,服務業增加值占63.59%。從就業情況看,2019年德國就業人口占工作年齡人口的76.7%。其中農業就業人員占就業總數的1.21%,工業占27.18%,服務業占71.61%。

          德國的貧富差距水平在2005年后相對穩定,并未出現明顯擴大趨勢。在緩解收入差距擴大方面,德國有不少經驗值得借鑒,其中,德國比較完善的社會福利體系、積極的勞動力市場政策、成功的雙元制職業教育及其制造業工人較高的工資福利待遇,都發揮了重要作用。從政治生態看,德國的國內政治也一直受社會正義的辯論所影響和引導,這是德國社會政策的政治土壤。

          德國貧富差距的變化趨勢

          近二十年,德國的工資不平等與家庭總收入不平等的變化趨勢不同。工資是指工薪收入,這是很多人主要的收入來源;家庭總收入則是包括工資、財產性收入、社保福利等在內所有收入。

          研究顯示:2006年前,德國勞動者的工資差距迅速擴大。把勞動者按工資從低往高排列,2000年排名在90%的高工資勞動者的工資是排名在10%的低工資勞動者的3.3倍,到2006年它們的比值漲至近4倍;2006年~2014年,德國的工資不平等程度維持在上述高位;而2014年后,工資不平等程度開始下降,到2019年,上述比值降到3.5。

          不過,勞動者工資不平等在近年的下降并未導致家庭總收入的不平等程度下滑。德國以家庭可支配收入計算的基尼系數在2000年~2005年從0.26增長到0.29,之后維持在0.29左右。2018年德國的基尼系數為0.29,低于OECD國家0.31的平均水平。

          從家庭實際收入的增長情況看,2000年~2014年,德國家庭平均收入增長緩慢,14年家庭稅前收入只增長3%,家庭可支配收入僅增長了4.5%。其后,兩者在2014年~2019年都經歷了大幅增長,短短5年稅前收入增長近12%,可支配收入增長約9%。家庭收入在2014年后的快速增長一方面受益于失業大幅下降及工資上升,另一方面同養老金的增長有關??芍涫杖胱畹偷?0%家庭,2010年~2015年其可支配收入逐年下降,但2015年后伴隨法定最低工資制度的實施,這部分家庭的可支配收入一直在上升。

          雖然德國的家庭收入不平等程度近年沒有下降,但由于低收入家庭的實際收入水平提高,以是否能按時付房租,是否能保持屋內暖和等九個指標定義的“物質匱乏”家庭的占比從2008年的5.5%降至2019年的2.7%。在歐洲,德國的這一比例很低,與丹麥(2.6%)、芬蘭和荷蘭(2.4%)相當,比例最高的是保加利亞(19.9%)。

          疫情發生后,與美國等國家不同,德國的收入不平等程度不升反降,無論從基尼系數還是從高收入家庭與低收入家庭的收入比看,2021年初德國的收入不平等程度相較2019年都發生了下降,因為中低收入家庭的收入略有上升,而高收入家庭的收入有所下降。該結果顯示,德國政府在疫情期間為自雇傭者和企業主提供的短期工作津貼,有助于他們雇傭的勞動者保住工作,不過自雇傭者和企業主自身的營收還是不可避免地受到疫情沖擊。

          值得關注的是,德國社會和政黨對于正義的辯論持續影響其再分配政策走向。

          在20世紀90年代末,國際上將資本市場視為解決福利國家財政問題的方案這一觀念蔓延到德國,很多政治家一度希望放棄德國傳統的再分配政策。1998年~2003年,德國議會的所有政黨都重新制定了政黨方針,對公正概念進行重新表述以減少對再分配的關注。直到2005年,政黨方針中沒有提到任何“正義”及“平等”概念的基督教民主黨的得票率從以前超過40%降至35%,凸顯民眾開始重新關注社會公正問題。公眾輿論也從不斷要求解散福利國家和削減社會福利,轉變為討論上述改革的社會后果,如貧困問題的加劇。

          2008年全球金融危機后,社會正義和貧富收入差距已經成為公共辯論的核心,因為人們發現財富分配的不平等程度在加劇。德國政府2001年、2005年、2008年、2013年、2017年五期《貧困與財富報告》極大地擴展了人們對德國生活條件的了解,并喚起人們對公正理念的追求。相對于德國的長期經濟增長和德國出口經濟在全球的重要地位等議題,德國的國內政治一直受社會正義的辯論所影響和引導。雖然德國的不平等程度相對較低,但今天的德國,關于社會問題的爭論中,公正仍然無疑是核心的政治價值,這是德國社會政策的政治土壤,也是其緩解貧富差距的理念基石。

          完善的社會福利體系和鼓勵工作的勞動力市場政策

          德國擁有世界上最完備的社會福利體系之一,其在2018年有約9960億歐元用于公共社會福利支出,占國內生產總值的25.1%。德國這一福利國家社會體系的傳統要上溯到19世紀下半葉的工業化時期,由當時的德意志帝國宰相俾斯麥建立。1881年,在俾斯麥的授意下,德國皇帝威廉一世在給德國議會的信中首次提出了這個想法。威廉寫道:“那些因年齡和殘疾而無法工作的人,有充分的理由要求得到國家的照顧?!痹谫滤果湹念I導下,德國在1883年首先引入了工人義務醫療保險,社會福利方面的立法同步進行,并在后來幾年里進一步擴展,從而為福利國家導向社會打下了基礎,并在1889年成為世界上第一個實施養老保險的國家。

          俾斯麥推行社會保險的動機,既是為了促進工人的福利,以保持德國經濟高效率運行,也是為了抵御更激進的社會主義替代方案。

          2014年起開始實行的養老保險一攬子協議,改善了老年人的經濟狀況,這項改革引入了老年人從63歲起可退休領取全額養老金的規定。即長期參加養老保險,繳納保險費滿45年的人,可以提早至63歲時退休,并可以全額領取養老金。此次改革還出臺了“母親養老金”規定:1992年前生育子女的女性,由于當時托管孩子的機構很少,因而這些母親們的就業機會受到影響,“母親養老金”就是旨在對這些母親為養育子女所作的貢獻進行補償。據統計,約950萬女性自2014年起可獲得“母親養老金”這一額外養老金,金額為每養育一名子女每年可得300多歐元。

          今天,德國形成了由養老、醫療、失業、護理和工傷保險組成的嚴密的社會安全網,例如為退休員工和長期無勞動能力者提供基本保障,以及子女生育補貼和稅收優惠等。社會福利政策使個體能夠進行長期規劃,并在職業發展方面愿意冒更高的風險,而無須在日常工作中太過擔憂老無所養、疾病、事故、貧困和社會階層下降等問題。完善的社會保險體系對改善低收入群體福利、緩解貧富差距擴大發揮著重要作用。

          此外,鼓勵工作的積極勞動力市場政策,也在這方面發揮了重要作用。

          在勞動力市場政策分類上,將錢款通過失業保險直接給予失業者救濟以保證其基本生活的政策稱為消極勞動力市場政策,而采取職業培訓等措施來增強勞動者找到工作的機會、提高其雇傭能力、生產能力等則是積極勞動力市場政策的重要內容。

          德國的勞動力市場政策體系兼顧勞動力市場的穩定和靈活。德國包括養老、醫療、失業、護理和事故保險在內的社會保障制度中,傳統的養老和醫療保險支出所占比例最高,失業保險占第三位。根據2016年的數據,失業保險僅為全部保險支出的3%??傮w而言,德國傾向于采取比較積極的勞動力市場政策,其特點是救助以勞動者自助為主。

          實施積極勞動力市場政策投入的資金要明顯少于消極勞動力市場政策。因此,該政策一般被認為是一項低投入、高產出的政策手段,在宏觀上有利于實現社會可持續的整體利益;在微觀上可以主動預防勞動者貧困和社會排斥的發生。

          德國政府支付的基本社會保險福利是針對基本需求,雖然能維持生活,但是要明顯低于通過有償勞動獲得的收入。例如,獨身者所獲得的基本社會保險福利大約只是所有單身家庭平均收入的三分之一;長期失業的無孩的夫妻通過基本社會保險福利得到的收入只相當于所有無孩夫妻平均收入的五分之一?;旧鐣kU福利與有償勞動獲得的收入之間的差距以及與其相關的社會地位都成為促使失業者積極尋找工作的強大動力,從而降低貧困的發生率。

          高質量的職業教育保障藍領獲得較高收入

          在德國,職業教育不僅是培養高技能勞動者,也是應對收入不平等的重要手段。德國于1969年頒行《職業培訓法案》,建立了覆蓋所有經濟和管理部門的“二元”職業教育和培訓體系,不僅為德國培養了大批高素質技術人才,對提高勞動者收入水平和社會穩定也發揮了積極作用。

          德國的職業教育體系對提高處于收入分配底層的低技能、低工資工人的收入有重要作用,職業教育體系顯著地改善了收入不平等。

          在德國,每年有大約50萬名新學徒開始職業培訓,其中三分之二接受雙元制職業教育培訓。德國的雙元制職業教育與其他大多數國家進入職業生活前純粹的學校教育不同,大約一半的德國青少年在學校教育結束后,接受國家當時認可的三百多個工種中的某一工種的雙元制職業培訓。他們每周在企業中學習3至4天的實踐操作,在職業學校中接受1至2天的專業理論培訓。雙元制職業教育一般為期兩年至三年半,而且是有報酬的。

          德國的多方機構合力保證了雙元制職業教育的質量:商會為實施培訓的企業提供咨詢,對企業的設施進行審查,并組織考試;工會和雇主協會就培訓期報酬進行談判,并參與制定企業培訓的標準;國家提供資金,監督公立職業學校體系,并支持失業者及弱勢青少年尋找培訓機會。

          德國的職業教育體系將理論知識和實際工作經驗相結合,受到許多企業的歡迎。德國較低的年輕人失業率也促使許多國家學習德國的雙元制職業教育,由于需求巨大,德國政府專門設置了德國職業教育與培訓國際合作辦公室以開展國際職業教育,所有關于德國職業教育體系的問詢都匯總到這個辦公室。僅2019年,這個辦公室就收到239份詢問。

          德國的制造業工人收入在發達國家中處于較高水平。OECD數據顯示,2020年,德國第二產業的勞動者報酬占增加值比重高達18%,遠高于英國的11%和美國的9.5%。德國的藍領工人能享受較高的工資福利待遇,是德國收入差距較小的重要原因。而德國藍領工人能享受較高的工資福利待遇,是因為德國的經濟結構、教育體系、企業行為、工會組織和政府政策多重因素的結果。

          德國藍領工人的工資福利待遇較高,首先得益于德國強大的、高質量的制造業,這使得德國制造行業的附加價值高,勞動報酬比重大。前述德國的雙元制職業教育,為德國作為制造業強國提供了優秀的熟練工人,使德國的制造業得以保持優勢地位。而德國制造業在德國經濟中的重要地位和在全球制造業的領先地位,則是德國雙元制職業教育的經濟基礎。

          同時,工人的工資福利待遇較好也同德國企業對技能人才的重視有關。在德國,企業給予員工的福利要早于國家社會福利政策的實施。早在18世紀,企業員工首次可以購買企業股份,以便在退休時享受股份帶來的利潤;一些著名的德國企業很早就了解社會福利政策的生產價值。

          此外,德國的工會也在提高工人工資福利的談判中發揮著重要作用。由于德國工會的靈活性強,德國企業也認可工會在提高員工生產率中所發揮的作用,德國的勞資關系較為和諧。有報告顯示德國的罷工發生率遠低于英美等國,這說明德國工會在改善工人福利待遇、降低收入差距方面起到積極作用,有利于企業穩定發展。

          當然,德國政府也起著積極的作用,實施了許多勞動力市場政策。例如從2015年開始實施法定最低工資。2016年以來,在上市公司和實行員工公決的企業,德國規定監事會席位中30%必須由女性出任。此外,《勞動工資統一法》確保了企業中同樣的工作不得采用不同的勞資合同。上述政策在有效降低社會收入差距的同時,也在促進現代、公平和透明的勞動力市場的建立。

          德國社會政策的改革趨勢及不足

          上世紀90年代以來,德國的黨派與民眾對社會政策進行了諸多辯論和改革,其中有值得借鑒的改革方向,也有做得不足的地方。根據德國不來梅大學教授弗蘭克·努爾梅耶的研究,德國的社會政策在近三十年呈現出如下五個主要趨勢:

          一是社會保障和社會服務的私有化。上世紀90年代,去管制、自由化和私有化的思想傳播到德國社會政策的辯論中。在該方向上邁出的第一步是在立法上平等對待營利性私人機構,使營利性私人機構與此前在社會服務領域享有特權的非營利性慈善組織平等。2001年德國引入由國家補貼的私人養老保險,代表社會政策領域的私有化達到頂峰。不過,德國私人養老保險的合同簽訂數量在近年增長緩慢,養老保險私有化能否緩解貧富差距尚屬未知。

          二是教育政策和預防措施優先于社會福利。進入本世紀,“社會投資國家”和“激活勞動力市場政策”的概念成為德國社會政策的綱領性準則?!吧鐣顿Y國家”要求教育政策和預防措施優先于社會福利政策。然而,教育政策和社會保障之間的聯系,以及預防措施的優先性并未得到充分落實。經過多年的辯論和爭議,德國聯邦議會于2015年通過了“促進健康和預防性保健法案”。其中,旨在促進兒童日托中心發展的早期兒童政策被視為預防貧困的重要舉措,例如引入語言評估測試,以彌補移民兒童的早期缺陷。教育政策和預防措施相對于社保福利是更為積極的勞動力市場政策,如能充分落實,有助于社會減貧和縮小收入差距。

          三是從社會保險制度到最低收入計劃。德國2005年引入的失業救濟金Ⅱ作為一種社會救助政策,改變了公眾對社會政策的看法。在此之前,社會保險制度作為社會政策的標準,其核心準則是“社會保護個體的收入現狀”,社會救助政策只是社會保險制度的補充。不過,2005年后,防止貧困及提供最低收入保障成為公共辯論的主導思想,這種趨勢首先從防止兒童貧困和老年貧困領域開始。在此前,養老金政策主要為應對人口結構變化,然而經過2000年后的改革,德國養老金的福利水平明顯下降,如果不提高養老金的總體福利水平,將不得不需要社會救助體系提供更多補助,以防止老年貧困。因此,在過去幾年,公眾對養老金的注意力已經轉移到減貧和提高福利水平上。最近,對全民基本收入保障的呼吁,再次強化了德國社會政策辯論中對減貧問題的關注,也反映了德國民眾對貧富差距問題的重視。

          四是性別關系與家庭政策轉變。德國在上世紀80年代出現了為女性設立獨立養老保險計劃的呼吁。此后,針對社會政策應當以個人、家庭、婚姻還是家戶為目標,政治家不得不表明自己的立場。其后,反歧視立法、男女平等對待、婚姻與注冊伴侶平等化,以及撫養費立法的改革,極大地改變了德國的性別和家庭關系。不過,一些以婚姻為中心的傳統政策雖然飽受爭議卻仍未改變,比如醫療保險中家庭部分成員可不繳費而共同參保,為傳統的“男性養家糊口”模式繼續存在提供了經濟激勵。德國的男女性別工資差距仍然較大;社會服務試圖向兒童保育及長期護理領域擴展,但因為其低工資和惡劣的工作條件而陷入失敗,這些都導致婦女產后難以從事全職工作。性別收入不平等是造成社會貧富差距的原因之一,出臺更多降低性別差距的社會政策有助于緩解收入不平等。

          五是社會政策的歐洲化和國際化。隨著1997年訂立的《阿姆斯特丹條約》,將歐盟各國制定就業政策的法律權力移交給了歐盟,歐盟在德國社會政策上的影響力日漸增強。此外,歐盟的開放性協作機制,使歐盟委員會能夠對許多其他社會政策問題提出建議,而歐盟的預算和財政政策指導方針往往更能左右歐盟各國社會政策的立法。歐洲公民在歐盟內可以自由流動,使得所有的成員國都必須考慮如何通過立法從其他國家吸引更多人,歐盟的反歧視政策也成為影響德國社會政策的重要推動力。

          同時,國際組織也在影響著德國的社會政策,聯合國《殘疾人權利公約》案例尤為明顯?!稓埣踩藱嗬s》的基本原則,即包容,在德國的社會政策辯論中扮演了重要角色。對包容的廣義解釋要求對社會機構進行普遍的改造,以確保其無障礙性。這種廣義的包容概念要求將所有的社會機構轉化為無障礙環境,不僅僅只針對殘疾人。然而,近年來,德國所討論的包容概念僅限于殘疾青年在公立學校上學,忽視了對社會關懷和服務體系進行更廣泛的重建。因此,緩解貧富差距,構建包容不同群體的社會,還需要德國社會多方的共同努力。

          上述這些變化和趨勢,顯示出了德國自俾斯麥時期建立起來的社會保障體系面臨的困難和挑戰。

          (趙忠為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、勞動人事學院教授;葛鵬為中國人民大學勞動人事學院經濟學博士)

          原文鏈接:https://mp.weixin.qq.com/s/pY_qfbB0cQnMsG5Xo8KL0Q


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